过去一百年以来，随着生活水平与人民需求的不断提高，河流也逐渐成为了城市复合功能的承载体，发挥更多的生态效益、经济效益、社会效益。河流项目也不可避免地涉及到多个不同群体的利益，逐渐转变成为复合的、系统的、跨区域的综合项目，其决策环境非常复杂。过去，河流项目的重点在于可行性分析和施工规划，但如今规划重点已经转变为如何平衡生态、生产、景观等多方面的需求，实现效益最大化，面对多个利益群体的不同诉求，规划决策一旦失误，就会反复拆建，造成巨大的浪费。
因此，合理有效的决策机制显得尤为重要。在一些发达国家，决策机制已有较为成熟的运用，如在水资源管理领域，芬兰自20世纪90年代开始就应用决策分析技术来支持水资源开发项目中的多方利益相关者决策，加拿大不列颠哥伦比亚省也在云雀河(Alouette)上水电设施的用水规划中采用利益相关者咨询的决策辅助方式[1-4]。相比之下，中国在河流规划中的研究主要集中在科学技术层面的研究，缺少社会科学部分，在规划决策机制的实践上进展甚微，经常出现“拍脑袋决策”现象。如何在项目早期阶段预设可能存在的冲突，并联合利益相关者制定更合理化的解决方案，通过改进项目战略规划减少后续阶段的人力、物力和财力需求，实现决策过程的法制化和程序化，值得深入的研究。
1 罗纳-瑟尔(Rhone-Thur)项目的规划决策机制
1.1 规划决策机制
决策是指人们根据对客观规律的认识，为一定的行为确定目标、制定并选择行动方案的过程[5]。美国管理学家赫伯特·西蒙认为决策是包括从开始的调查、分析、方案选择到实施整个一系列活动，涉及到很多方面的复杂过程，可分为4个阶段：搜集情报阶段、拟定计划阶段、选定计划和实施阶段、评价计划阶段[6]。
决策机制是指在决策过程中的组织形式、决策体系、调控手段等相互衔接所形成的一整套管理机能，不仅是制定决策的基础，也贯穿决策执行的始终[7]。
1.2 罗纳-瑟尔河流振兴项目
19世纪瑞士大部分河流都进行了大规模的修建堤坝，截弯取直等“过度工程化”的处理，导致这些河流在很大程度上丧失了良好的生态环境和优美的自然风景，引起了人们对工业时代所形成的渠化河道的反思。从20世纪下半叶开始，河道工程的整治、法律和行政环境发生了改变，规划也从对所有河道采用相同的保护措施转变为注重成本与效益，并针对不同河道采用不同的保护目标及方式。在这样的背景下，瑞士于2000年展开了罗纳-瑟尔河流振兴项目[8-9]。
该项目是瑞士河流恢复课题所支持的跨学科研究的一部分，主要由瑞士联邦水文地质局(BWG)等四个政府部门发起和资助，并联合苏黎世大学等三所大学与多个科研机构、企业共同完成。项目将研究与实践结合，主要设立了四个研究主题：通过蓄电站运行引起的浪涌冲击效应；河道拓宽的生态效益；河流振兴措施实施与监测；河流振兴项目决策机制，并取得了众多的研究成果，为瑞士其他河道以及国外河道振兴项目提供参考与借鉴。
通过对瑞士罗纳-瑟尔河道振兴项目中的决策过程进行分析总结，研究河流规划决策机制下两个方面的内容：1)河流规划决策的主体组成部分及其相互关系；2)决策过程中的程序与决策支持方式。
研究旨在对当前河道规划过程中所面临的问题提出解决对策，完善规划决策机制，提高决策效率及质量，为国内相关河道决策机制提供借鉴。
2 河流规划决策主体
河流项目的决策涉及到大量的参与者，既包括受到项目影响的群体，也包括能影响项目的群体，主要由项目管理团队、政府行政人员、外部参与者构成。
2.1 项目管理团队
项目管理团队往往由项目管理者和跨学科专业团队——生态、水文、水利等不同专业技术人员组成。在各种类型的河道规划项目中，往往会出现各种诉求冲突，项目管理团队需要根据项目背景分析可能产生的冲突与矛盾，并及时通过分析各利益群体之间的诉求而对比优选规划方案，同时，团队还应该在政府、组织机构与一般人群中扮演协调者的角色，以确保项目的顺利进行。
罗纳-瑟尔项目工作组就是联邦政府、各州政府以及其他利益群体之间的枢纽，也是项目得以成功实施的最为重要的主体。
2.2 政府部门
来自政府部门的支持是项目得以成功进行的先决条件，由于自然河流往往跨越好几个行政区域，被不同的州管辖，因此河流项目中涉及到的政府部门主要包括联邦政府和州政府。其中，联邦政府需要组织定期会议与工程检查，州政府则需要协调州一级与河道规划相关的其他部门，如环境保护、城市规划、林业、渔业、农业、能源等部门，各部门的战略协调通常通过各个机构的负责人之间直接联系，形成有效的沟通。
瑞士部分州之间形成了州际指导委员会，并采用工作组或者圆桌会议的方式，负责各州之间的协调工作。
2.3 外部参与者
外部参与者包括被河流项目实质性影响或者能影响项目进展的所有个人和组织，其包含的性质在很大程度上取决于项目的性质和规模，他们可能是利益集团，如环境和财务协会，也可能是个人，如土地所有者，林务员，租户等。
2.4 决策机制各组成部分之间的联系
瑞士河流决策组织层级中，由于河流跨区域的影响，州际委员会担任着宏观统领的角色。项目管理者作为核心的纽带，联络联邦政府、州政府、外部参与人员，共同组织形成项目团队的决策主体(图1)。
图1 规划决策参与人组织层级
Fig.1 Planning decision-making participant organization form
3 河流规划决策过程及决策支持方式
3.1 河流规划决策过程
合理的决策过程能让项目进行得更加顺利，一般而言，河道规划项目可以分为资料搜集、拟定方案并优化、实施、评价反馈四个阶段，在不同阶段辅以不同的决策支持方式，有助于提高决策过程的效率和质量(图2)。
图2 河流规划项目规划决策过程及相关决策支持过程
Fig.2 River planning project decision-making process
and related decision support process
资料搜集阶段中，详尽的背景分析和利益相关者分析将为决策过程构建分析基础。
方案优化阶段需要根据项目背景和不同群体利益需求，提出所有可能的选项，让利益相关者参与决策并制定满足利益最大化的解决方案。在此过程中，根据不同项目特点，合理运用预测模型可以得到更好的预测结果，辅助人们决策。
项目实施阶段则包括了可行性分析(如项目成本、工程技术等)和项目实施反馈。这一过程中，项目可能面临新的变化与挑战，因此这个阶段的定期沟通十分重要。
在项目施工结束后，河流后续的维护与管理同样重要，定期的反馈与评估可以帮助项目组确定项目生态、社会及经济效益目标是否实现，并进行校正。
3.2 资料搜集阶段
3.2.1 背景分析
背景分析应尽早进行，详尽的项目背景是团队工作人员和利益相关方做出判断和预测的基础。河流规划项目背景可以分为四个方面：历史背景、法律背景、政治经济社会背景、空间背景。罗纳-瑟尔项目研究团队根据大量详细的案例研究以及瑞士各州河流工程机构的调研，制定了一份背景分析调研清单，如表1所示。
表1 项目背景调查清单
Table 1 Project background checklist
背景分析类别清单的可能元素历史背景利益相关者在项目区内建立的“水利工程实践”过去几十年中实施的区域有效项目利益相关者之间的利益冲突可能预期的项目的影响法律背景联邦,州和社区层面存在影响项目的立法在项目周边内,如何定义所属权和开采权哪些部门负责水利工程项目和维护水利工程和振兴项目如何规范关键资金的获取和使用政治、经济和社会背景哪种“政治文化”占主导地位(例如形成公众舆论和决策过程,强制征收) 哪些相关部门可能出现冲突,以及如何应对该冲突;例如,保护可持续水利工程的原则和目标是否被接受并纳入主流哪些相关政策部门出现冲突,以及如何考虑这些冲突空间背景规划项目的结算水平(例如河流的一部分),即是否需要纳入河流的空间背景(例如“集水区”)规划项目区域内的用地类型(例如建筑物或农业用地)有哪些该地区有哪些指导和保护计划项目背景的利益相关者哪些利益相关者可能在项目设计中发挥作用,他们预期影响力的可能性(如各联邦机构、各州政府机构、公社、社区和利益协会、业主、私人企业、有组织的利益集团、公众)参与式决策背景不同阶段的相关机构之间存在哪种协调过程? 哪些证明成功了如何描述“沟通文化”(沟通文化即指意见与决定的形成过程)法律规定了哪些程序将有组织的民间社会(例如环保组织,林业协会)和公众纳入其中到目前为止,哪些措施已经超出法律法规要求并取得了哪些成功是否实施了以结果为导向的程序现有法律法规允许的谈判空间如何
罗纳-瑟尔项目的背景分析主要有3个方面：
一个方面是关于社会、经济和政治环境。项目组于2000年6月编制了综合报告，概述罗纳河谷当前的地理、经济和社会状况，确定了住宅开发量及潜在的损害，以及可能受影响的农业，旅游和水电等产业。
第二个方面是项目所涉及到的利益相关者。项目组自2001年以来每半年向瓦莱州的居民发放一次调查问卷，宣传有关“第三次罗纳河流振兴项目”的信息，并鼓励居民反馈，而项目组也确实收到了更有针对性的信息，并由此确定潜在的利益相关者。例如，在罗纳河道中负责民防的当地官员最初没有被纳入考虑，但根据调查的反馈，项目管理组在规划过程中将当地民防官员纳入考虑。
第三个方面是相关利益集团和公众的反馈。项目通过对专业部门的调查，确定了州一级的主要利益相关者。部门负责人被要求列出他们在行政部门之外最重要的联系人，并公开编制了名单，追溯性地添加了缺失的利益相关者。
在背景分析的基础上，第三次罗纳河道振兴项目经2000年瓦莱州大议会批准，并设立了三个目标：改善洪水安全、修复流域生态环境、增加河流景观对人类的吸引力。由于河道项目规划过程通常持续几年的时间，因此，项目团队也密切地关注项目背景的变化，并以2年为周期更新相关信息。
3.2.2 利益相关者分类
由于河流项目流域广、影响范围大，因此在不同规模水平上纳入不同群体的想法十分有必要。首先根据“影响潜力”和“关注度”两个标准确定利益相关者的影响力矩阵，并将其分为四类(图3)，识别不同利益群体，并针对不同群体采用不同的参与规划决策方式。
图3 利益相关者影响力矩阵
Fig.3 Stakeholder influence matrix
在罗纳-瑟尔项目中，团队在全国范围内发放调查问卷(表2)，显示当前人们可接受的河流振兴项目实施程度和方向，成为了决策过程中重要的参考变量之一，并通过“雪球采样”(即询问受访者认为的可能产生冲突的利益群体)，纳入被忽略的利益相关者。同时，针对不同利益相关者的特点，还制定了不同的参与决策方式(表3)。
表2 利益相关者对河流项目观点
Table 2 Stakeholders’ views on river projects
利益相关协会振兴河流环境的相关意义认为需要采取的行动减少保留增加预期的利益冲突群体农业协会可用的区域FUAU,PR,A,C,NFP,WQ,GWQ环保组织、保护组织、州当局渔业协会自然体验,具有生态价值的区域RI,AU,FUA,FPWQ,N,GWQ,C,FP业主、农场主休闲人群-体育运动如慢跑休闲区,自然体验AU,RI,A,PR,FP N,A,CGWQ,A,PR,FP环保组织、保护组织休闲人群-不包括运动休闲区,栖息地的一部分,自然体验,区域标志AU A,FU,RI,FP N,WQ,PR,GWQ环保组织、保护组织、业主当地工业可用的区域IU州政府、环保组织商业协会可用的区域RIFP,U,AU,A WQ,N,GWQ州政府、环保组织环保组织自然体验,具有生态价值的区域RI,AU,FUA,FP,PRN,C,WQ,GWQ,FP,PR业主、当地商业协会、休闲人群地方议会未受污染的自然区域、危险源、家园、休闲区FUA,AU,FPWQ,N,RI,PR,GWQ,A,FP业主业主可用的区域RI,FUAU,PR,RI,A,FUGWQ,FP,N,C 环保组织、保护组织、州当局土地使用者可用的区域RI,FUAU,PR,A,FP,FUWQ,GWQ,N环保组织、州当局狩猎协会未受破坏的自然区域、休闲区、家园RI,AUFU,FP,PR,AN,WQ.GWQ,C休闲人群当地环保组织生态有价值的区域,自然体验RI,AU,FUFP,PRC,N,WQ,GWQ业主、当地工业协会、休闲人群感兴趣的当地人口自然体验,休闲区,栖息地的一部分AU,FUFP,RIN,PR,A,WQ,GWQ,C业主、环保组织、保护组织
注：FU为森林利用; AU为农业用途; IU为工业用途; FP为防洪; WQ为水质; GWQ为地下水质量; PR为娱乐的可能性; N为自然; C为保护; RI为娱乐基础设施; A为访问。
表3 不同利益相关者参与决策方式
Table 3 Different stakeholders involved in decision-making
利益相关者战略规划初步研究项目规划(调研)项目规划(建设)实施使用受影响的个人和团体个人对话个人对话,工作组工作组的信息和咨询工作组的信息和咨询工作组(评估)一般人群论坛和研讨会调研,公共信息活动,通过短途旅行进行案例研究,派代表到工作组信息发布(如网页、活动)可能参加工作组志愿者通过短途旅行进行环境教育、展板宣传、自然课堂州和联邦机构个人联系支持小组(从专家角度进行选项比较)信息和咨询所有利益相关者信息发布(如网页、活动)信息发布(如网页、活动)信息发布(如网页、活动)信息发布(如网页、活动)信息(建筑工地检查)信息(评估与反馈)
从表2中可以看出：不同的群体对于未来河道发展方向的需求有一定的差异，准确地识别利益相关者并根据特点设置不同参与方式，将为后续决策的顺利进行奠定基础。针对受到重大影响的组织或者利益团体如环保组织，应该尽早并采取更加深入的方式参与决策，如选择代表加入项目工作组，这样才能更迅速地确定并协调好潜在利益冲突；针对休闲人群这一类关注度大却影响力小的群体，如果河道的景观干预被视作由“外部”(即政府部门)决定，通常会导致居民与自己的生活空间逐渐疏远，丧失主动参与的意愿，因此尽可能早地让河流项目周边居民通过网页信息、问卷调研等方式参与决策，可以在项目后期提高效率并防止发生冲突。
3.3 拟定方案并优化阶段
3.3.1 预测模型的开发
河流是随着时间动态发展变化的，在待选方案拟定后，预测方案未来的绩效更便于非专业的利益相关者更准确地理解方案的影响。罗纳-瑟尔项目开发了多个子模型，包括水力学和形态学模型、底栖动物子模型、洪泛区植被模型、陆地河岸动物群子模型、鱼群模型、地方经济预测模型，以便帮助不同领域的参与者做出更好的决策。
以水力学和形态学模型为例，为了确定更具生态价值的栖息地是否需要更宽的河床，项目组选择了与特定河流宽度相关的不同河流形态的分布可能性，采用了IRRM预测模型，建立河道模型(河流形态类型的可能性、河流栖息地、淤泥、泛滥平原的洪水动态)，并输入变量尺寸(年度洪水排放、平均粒度、倾斜、横向边界之间的距离、河床负荷、河漫滩与平均河床之间的水平距离、悬浮物浓度)，得到计算结果为(图4)：河流宽度扩大到150 m时，出现“交替砾石岸”的概率为70%，且“交替砾石岸”和“复杂河网”同时出现的概率为15%。
而最后在实施过程中，通过将宽度从50 m扩展到150 m，“交替砾石岸”成为了主要的驳岸形式(图5)。
图4 模型河流宽度的不同河流构造的可能分布
Fig.4 Possible distribution of different river
structures of simulated river width
a—改造前河道(2001年6月)； b—交替砾石岸为主的
河道(2004年5月)。
图5 河道改造前后对比
Fig.5 The comparison of before and after river improvement
3.3.2 利益相关者讨论协商
在罗纳-瑟尔项目中，其中一个子项目区域(Weinfelden—Bürglen)长4 km，宽300～700 m，边界有抵御100年洪水侵袭的堤坝，河道河床宽50 m，其余区域用于农业和林业生产。由于流域周边环境复杂，涉及广泛的生态、经济和社会效益及建设成本，不同群体之间存在不同的利益诉求，项目组设计了三个阶段的决策过程(表4)。
表4 三阶段决策过程
Table 4 Three-stage decision-making process
阶段目标参与方式利益相关者设置时间单一偏好调研获取利益相关者偏好(价值函数和权重)个人访谈(15次访谈)来自同一利益相关方团体的利益相关者2003年5～9月多方反馈完善评估方法向利益相关者展示第一阶段的结果,分析预测方法的有效性并调查利益相关者偏好的变化研讨会(3个研讨会)将具有潜在相似兴趣的利益相关者群体与3个研讨会相结合2004年3月综合论坛讨论第二阶段与所有利益相关方群体的结果利益相关者论坛将所有利益相关者结合起来2005年1月
第一阶段访谈的主要目的是了解利益相关者的偏好。项目团队根据调研确定出8个主要利益相关方,包括农业代表、森林护林员、环保组织、工厂代表、日常使用者、社区、州政府、联邦政府，为了防止受访者所表达的是个人偏好而不是群体诉求，项目组针对同一个利益相关方群体采访多个代表，共计26人。
根据项目背景情况初步确定了7个主要目标：高防洪水平、低成本、短暂的实现时间、良好的生态状况、良好的休闲区域、维持农业产业和创造就业机遇，并通过数据量化每一项目标(表5、表6)。
通过与受访者的访谈获取各个目标属性的偏好和强度，在此基础上，项目组专业团队规划了3种不同的备选方案(图6)，并得到预测结果(表6)。方案A根据洪水峰值扩大河床，同时改善生态环境，但这一方案会导致农业面积大量减少。方案B重点在于发展河漫滩以及森林，但没有农业用地以及防洪用地。方案C建议在现有基础上将河床宽度加倍，保留农业和林业用地。
表5 主要目标描述
Table 5 Description of main objectives
目标定义洪水灾害损失该地区预计遭受千年一遇的洪水破坏项目实施成本未来50年的建设和维护成本项目持续时间计划和施工阶段结束的时间生态环境基于河流形态和指示物种所评估的河流生态状况的综合状况休闲需求有吸引力的休闲娱乐区域农业生产农业生产区域创造就业施工期间创造的工作岗位数量
a—方案A； b—方案B； c—方案C； d—方案D。
图6 备选方案
Fig.6 Alternative plans
表6 不同方案绩效对比
Table 6 Comparison of performance of different programs
方案潜在伤害/(106瑞士法郎)成本/(106瑞士法郎)持续时间/a生态学(1～5级)休闲区域/hm2农业区域/hm2创造就业/人现状370.0(±40)4.5(±0.5)0 1.5(±0.2)15.0(±2)50.0(±1)5(±0.5)方案A12.3(±2)18.1(±2)20(±5)3.4(±0.3)55.0(±5)15.5(±2)23(±2)方案B370.0(±40)26.5(±2)30(±5)4.7(±0.3)31.4(±3)030(±3)方案C370.0(±40)9.8(±1)10(±5)2.5(±0.2)28.6(±3)33.1(±3)12(±1)方案D113.5(±10)12.2(±1)15(±5)2.9(±0.3)26.8(±2)45.4(±4)15(±1.5)范围0～3700～4010～301～50～1200～500～30
注：生态学中，1表示非常差的生态状况，5表示非常好的生态状况。
第二阶段和第三阶段的研讨会与论坛中包含了8类利益相关者以及具有潜在利益联系的群体。在每个研讨会的第一部分，项目组向利益相关者介绍不同的方案偏向及数据预测，利益相关者随后对这些方案进行了初步的整体评估，并就研究结果差异进行讨论。值得注意的是，利益相关者没有直接对备选方案进行排名，而是对属性的级别和权重进行排序。
从图7中可以看出，八个利益相关方群体中有4个将生态状况列为最重要的属性，大多数利益相关者将洪水损坏成本和项目实施成本排在高位，而“农业领域”属性的排名则出现重大差异，农业代表所给出的权重非常高，而日常使用者和州政府则相对较低。从图8的初步排名中可以看出，大多数利益相关者认为现状条件是比较差的，但是对于农业代表和护林员而言，现状反而成为了首选项，因为现状能保证农业及林业用地最大。如果排名中不同属性的差异过大，将会存在冲突隐患。
图7 利益相关方的目标权重
Fig.7 Attribute weights by the stakeholder groups
为了平衡各利益群体的需求，项目组基于对以上数据分析规划了第四种方案(图6中方案D)，方案D兼顾了生态与防洪的需求，保留了一定的农业和林业用地，与方案A和B相比，方案D所需要的实施成本和时间更少。在第二阶段和第三阶段结束时，各利益群体对不同方案进行了最终整体排名。从图8中可以看出，方案D是森林护林员和社区的首选方案，在其他利益相关方中也排名第二，由此可以预期，方案D的实施导致冲突可能性最低。
图8 利益相关方的方案排名
Fig.8 Ranking of alternatives by the stakeholder groups
实际上，第一阶段访谈的主要目的是将利益相关者的诉求纳入决策过程，并为进一步的讨论获取信息。大多数目标只能通过第二和第三阶段的访谈(在利益相关者研讨会和利益相关者论坛中讨论)来实现。这一决策模式的优势在于通过将不同需求进行量化展示，更容易将项目涉及的利益相关者之间的共性和差异清晰地展现出来，放在可实际操作的层面进行讨论，促使不同利益群体达成共识。
3.4 反馈与调节阶段
罗纳-瑟尔项目实施结束之后，组建了跨学科小组制定后续评价反馈指标表，小组由生物学家、生态学家、水文学家、形态学家、社会科学家等组成，指标涵盖生态、经济、社会多个方面。指标的反馈则由所有的利益相关者共同参与，根据指标绩效审查的结果，确定河流振兴项目实施过程中的不足，并决定是否需要进一步的干预措施来补救，也可以确定哪些干预措施产生了积极影响，并以更大的时间间隔进行同一指标的进一步评估，以便跟踪有关部分的演变和变化。
从前的河流项目通常只关注生态学领域，相比之下，罗纳-瑟尔项目还评估了社会和经济项目目标，提供了评估政治接受度和利益相关者参与的机会。在2005年，罗纳-瑟尔团队出版了项目手册，迈出了瑞士河道决策标准化的第一步，该手册也成为了其他相关河流规划项目宝贵的参考工具[10]。
4 结束语
瑞士在河流规划决策方面有着较为完善的主体和决策程序，当前，国内的相关体制仍有所缺陷，建议从以下三个方面尝试完善：
1)完善河流规划决策主体的组织协调。国内项目决策往往重视项目管理团队和政府部门的组织合作，对于外部参与者缺乏关注。瑞士河流决策机制十分重视不同外部参与者的需求差异、影响力和互相的冲突及互惠关系，并重视不断反馈，纳入容易被忽视的群体。
2)慎重考虑决策程序的完整性和复杂性。国内项目决策在方案优化阶段、评价和反馈阶段往往有所欠缺，方案决策过程简单，常常追求决策的速度而非质量，导致方案“拍脑门决定”。瑞士河流决策机制十分重视多阶段的复杂评价过程，以得到低冲突方案。决策机制强调从单一群体到多群体的多种形式的研讨和对话，强调从初步方案—预测方案—改良方案—实施反馈的多种阶段的反复决策。
3)瑞士河流决策对于多种科学预测方法的开发也值得学习，也是未来相关专业学科重要的研究方向。直观的预测结果能够帮助决策主体理解方案，准确的预测亦能保证方案实施结果与决策目标相一致，从而起到重要的纽带作用。
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